تحتل مصادر الطاقة الأحفورية مثل البترول والغاز الطبيعي أهمية خاصة في الاقتصاد السياسي المصري، إذ أن صادرات البترول والغاز الطبيعي طالما مثلت نحو ٥٠٪ من إجمالي الصادرات المصرية في الفترة بين ١٩٨٠ و٢٠١٢ طبقا لتقديرات منظمة التجارة العالمية، وهو ما يعني أن موقع مصر في تقسيم العمل العالمي يمر حتما بإنتاج وتصدير الطاقة الخام، وهذا دون احتساب الصادرات الصناعية كثيفة الاستهلاك للطاقة مثل السيراميك والأسمنت والحديد والصلب والبتروكيماويات. ويضاف إلى هذا أن قطاع التنقيب عن البترول والغاز واستخراجهما هو أكبر قطاع جاذب للاستثمار الأجنبي المباشر، وقد حظى قطاع الطاقة بنحو ثلثي إجمالي الاستثمارات الأجنبية المباشرة منذ التسعينيات.
ومن زاوية الاستيراد فقد تحولت مصر إلى مستورد صاف للنفط في ٢٠٠٦ عندما تجاوز الاستهلاك المحلي لأول مرة حصص الحكومة المصرية من البترول المستخرج ما حدا بها إلى توفير كميات إضافية من البترول من خلال الشراء من حصص الشريك الأجنبي ـ شركات متعددة الجنسية في غالب الأحوال ـ بأسعار عالمية أو قريبة من الاسعار العالمية، ورغم تزايد العجز بين الاستهلاك والإنتاج البتروليين إلا أن مصر ظلت منتجا صافيا للطاقة مع تزايد إنتاجها من الغاز الطبيعي في ذات الفترة تقريبا. مصر قد تحولت إلى مستورد صاف للطاقة جميعا في ٢٠١٢ ما ترجم إلى عجز في توافر المنتجات البترولية من ناحية، وفي تزايد فترات انقطاع الكهرباء خاصة في فصل الصيف من ناحية أخرى. واليوم تمثل واردات الطاقة ما يناهز خمس إجمالي الواردات المصرية، وتمثل مصدرا رئيسيا للضغط على الاحتياطيات النقدية الدولارية.
وتحتل الطاقة أهمية خاصة في مالية الدولة العامة في شقي الإيرادات كما النفقات، فعلى جانب الإنفاق العام مثل الدعم الحكومي لمنتجات الطاقة ما يقارب خمس المصروفات العامة بين 2008 و2012 خاصة بعد ارتفاع أسعار البترول العالمية لما يجاوز مائة دولار للبرميل في ٢٠٠٨، ولم تتمكن الحكومة المصرية من رفع الأسعار المحلية للمنتجات البترولية والغاز والكهرباء منذ ٢٠٠٧ إلا في ٢٠١٤ عندما قام الرئيس عبد الفتاح السيسي فور انتخابه بتمرير قانون رفع الأسعار المحلية للطاقة بهدف توفير ما بين ٤٠ و٥٠ مليار جنيه، وإجمالا بلغ متوسط نصيب دعم الطاقة في الناتج المحلي المصري نحو ٦٪ في السنوات ما بين ٢٠٠٨ و٢٠١٢، وهي نسبة مرتفعة كثيرا.
وفي شق الإيرادات الحكومية فقد مثلت عائدات الدولة الضريبية وغير الضريبية المتصلة بشكل مباشر بإنتاج الطاقة الأحفورية نحو خمس إجمالي الإيرادات الإجمالية بين ٢٠٠٨ و٢٠١٢، سواء من خلال التحويلات المباشرة من الهيئة العامة للبترول أو من خلال الضرائب التي تدفعها الهيئة وشركاتها والتي تندرج تحت ضرائب الشركات علما بأن مساهمة الهيئة العامة للبترول وهيئة قناة السويس معا تبلغان نحو ثلثي حصيلة ضرائب الشركات، وذلك طبقا للحسابات الختامية لهذه السنوات المالية.
يشير ما سبق إلى أن قطاع الطاقة ذو أهمية اقتصادية وسياسية قصوى في حالة مصر، وهو ما يؤشر إلى خطورة الإطار المؤسسي الذي يتم من خلاله صنع وتطبيق ومراقبة وتقييم السياسة العامة للدولة إزاء قضايا الطاقة. ويهدف هذا المقال إلى إلقاء بعض الضوء على صور الفساد المؤسسي وتقدير تكلفته الاقتصادية استنادا للمعلومات التي توفرت حول الجوانب الرسمية وغير الرسمية لصياغة سياسات الطاقة في السنوات الأخيرة من حكم حسني مبارك (١٩٨١ـ٢٠١١)، والتي كشفت عنها أوراق قضايا لدى محكمة الجنايات وتحقيقات النيابة الخاصة بقضية تصدير الغاز الطبيعي لإسرائيل، والتي بدأت في أعقاب ثورة يناير، وضمت العديد من المسئولين السابقين على رأسهم وزير البترول الأسبق سامح فهمي وعدد كبير من مسئولي الهيئة العامة للبترول وبعض الشركات المملوكة لها بجانب مبارك نفسه ورجل الأعمال حسين سالم علاوة على حكمين من القضاء الإداري صدرا بوقف تصدير الغاز لإسرائيل في ٢٠٠٨ ثم برفض طعن الحكومة على الحكم في ٢٠١٠.
حالة الفساد المؤسسي في إدارة استخراج وتصدير الطاقة
كشفت أوراق قضية تصدير الغاز الطبيعي لإسرائيل وجود العديد من شبهات الإدارة الفاسدة لملف الطاقة في مصر من جانب أطراف داخل أجهزة الدولة خاصة الأمنية، ولدى القيادة السياسية مع أطراف غير رسمية مرتبطة بشكل شخصي مع مبارك وعائلته من ناحية، وبالأجهزة الأمنية من ناحية أخرى، وقد أخذ الفساد أشكالا عدة يمكن تمييز أربعة منها على وجه الخصوص:
الشكل الأول هو التسعير البخس للغاز الطبيعي المصدر، وعلى الرغم من عدم وجود سعر عالمي للغاز الطبيعي ووجود اختلافات كبيرة تباعا للموقع الجغرافي ولجودة الغاز إلا أن حالة التصدير لإسرائيل كشفت عن العديد من المخالفات من ضمنها تحديد أسعار لكل مليون وحدة حرارية بريطانية على آجال بعيدة (تطول لمدة ١٥ أو ٢٠ سنة) دون إمكانية إعادة التفاوض والتعديل في حال تغير أسعار الطاقة العالمية، وهو ما حدث بالضبط في ٢٠٠٨ أي بعد بضع سنوات من بدء التصدير لإسرائيل عندما ارتفع خام برنت إلى ما يجاوز ١٠٠ دولار للبرميل ما انعكس على الواردات المصرية وعلى عجز الموازنة مع تضخم بند الدعم، وقابل هذا ثبات الأسعار المنخفضة للتصدير لإسرائيل (وللأردن كما اتضح فيما بعد). وقد دفع وقتها بأن التسعير لم يكن موفقا لأنه وضع في بداية القرن الحادي والعشرين في خضم انخفاض أسعار الطاقة العالمية، وهو أمر لا يعفي المسئولين الذين كان بإمكانهم أن يتمتعوا ببعض بعد النظر وأن يكفلوا لمصر بعض المرونة لإعادة التفاوض خاصة وأن البلاد كانت تتجه منذ هذا الوقت بوضوح لعجز في إنتاج الطاقة مع تزايد الاستهلاك.
ومع عدم القدرة على القطع بمقارنة أسعار الغاز الطبيعي على مستوى العالم فإن الأسعار البخسة التي كان يصدر بها الغاز الطبيعي المصري لإسرائيل والأردن لم تتماشى حتى مع أسعار التصدير لنفس الغاز ـ بنفس الجودة وعبر نفس الأنابيب ـ لبلدان أخرى إذ كان السعر لإسرائيل يتراوح ما بين -٠.٧٥ و١.٢٥ دولار أمريكي وللأردن دولار واحد فيما كان نفس الغاز يصدر لسوريا ب٥ دولارات لكل مليون وحدة حرارية وللبنان ب٥.٥ دولار أمريكي، وليس هناك مبرر فني ولا اقتصادي على الإطلاق لهذا التفاوت، والخسارة التي ترتبت عليه في حق الخزانة العامة والإهدار لمورد نادر وغير متجدد كالغاز الطبيعي.
أما الأمر الثاني فهو إيجاد وساطات في البيع والتصدير لصالح شركات بعينها تم ترسية العقود الحكومية عليها بدون عمل مناقصة أو مزايدة، وفي ظل غياب أي درجة من الشفافية أو إتاحة المعلومات، وهي الشركات التي ثبت فيما بعد ارتباطها بوسطاء تابعين لأجهزة الاستخبارات أو لعائلة مبارك، وهو ما ظهر في حالة شركة شرق المتوسط، والتي كان تقاسم رأسمالها رجل الأعمال ـ ورجل المخابرات المصرية السابق ـ حسين سالم ورجل الأعمال الإسرائيلي ـ ذو الروابط مع المخابرات الإسرائيلية ـ بدوره يوسي ميمان، وقد تم إنشاء هذه الشركة لتكون هي الوسيط بين شركات الغازات الطبيعية التابعة لهيئة البترول المصرية من ناحية وشركة كهرباء إسرائيل من ناحية أخرى، وكانت مهمة شركة شرق المتوسط هو بيع الغاز الذي تستلمه من الشركة العامة المصرية، والحصول على فارق السعر بين ما يدفع للشركة الحكومية المصرية وما تدفع شركة كهرباء جنوب إسرائيل، وهو أمر غير مبرر، ويمثل اختلاس واضح لموارد عامة تذهب لجيوب رجال أعمال ـ بروابط سياسية وأمنية ـ بدلا من أن تتدفق للخزانة العامة للدولة.
وتكرر الأمر نفسه مع شركة الشرق في حالة التصدير للأردن، والتي كشفت أوراق قضية تصدير الغاز لإسرائيل بناء على أقوال بعض المتهمين بأن شركة الشرق مملوكة للمخابرات المصرية ـ من غير المعروف الصيغة القانونية لهذا ـ وأنها كانت تقوم بعمل الشئ ذاته مع الأردن، وتحصل على فارق السعر لصالحها، وثمة أقوال ـ لم يتم التأكد من صدقها لعدم توفر المعلومات ـ أن أرباح شركة الشرق كانت تذهب لدعم صناديق التقاعد لدى المخابرات العامة المصرية، وهو ما إن صدق فإنه يدل على أخذ الفساد شكلا مؤسسيا يضم مئات العاملين في جهاز أمني هام، وأن الأمر لم يكن مقتصرا على حالات فردية لرجال أعمال ذوي روابط شخصية مع القيادة السياسية.
أما الأمر الثالث الظاهر فهو تضارب المصالح للقائمين على القرار الحكومي بما يأتي على حساب الصالح العام ـ ممثلا في الموارد العامة وإدارة احتياطيات الغاز والبترول ـ خدمة لمصالح خاصة مباشرة للمسئولين، وهو ما أخذ أشكالا فجة ففي سنة ٢٠٠٠ تم إنشاء الشركة العامة للغازات الطبيعية قبيل اختيار شركة شرق المتوسط، وقد اعتبر القاضي الإداري الناظر لقضية عقد التصدير لإسرائيل في ٢٠٠٨ أن ثمة "سرعة متناهية وتعاصر مريب في إنشاء الشركة المصرية القابضة للعازات الطبيعية وشركة شرق البحر الأبيض المتوسط، وتعديل نشاطها ومنحها وفور ذلك دون غيرها عقد امتياز واحتكار شراء الغاز الطبيعي المصري الذي يتم تصديره في هذه الحالة إلى إسرائيل" (الحكم في الطعنين رقمي ٥٥٤٦ و٦٠١٣٤ لسنى ٥٥ قضائية عليا بتاريخ ٢٧/٢/٢٠١٠ ص١٥).
وتكرر الأمر ذاته بنفس الفجاجة في التحاق رئيس هيئة البترول الأسبق، والذي كان رئيسا للهيئة إبان توقيع العقد مع شركة المتوسط للعمل بالشركة ذاتها بعد تقاعده من العمل الحكومي في ٢٠٠٥، وهو ما يعتبر حالة من تعارض المصالح المؤجلة خاصة في ظل غياب قانون يحظر عمل المسئولين السابقين بالبترول في شركات خاصة لعدة سنوات بعد تقاعدهم.
وليس يخفى أن تعيين سامح فهمي ذاته وزيرا للبترول بين ١٩٩٩ و٢٠١١ لم يأت من فراغ فالرجل قد كون خلفيته المهنية في قطاع البترول من خلال العمل لدى مصفاة ميدور التي كانت ـ وليس صدفة ـ مشروعا مصريا ـ إسرائيليا مشتركا أنشئت في ١٩٩٣ ـ كإجراء تطبيع بين مصر وإسرائيل بعد إطلاق عملية أوسلو ـ وكانت بملكية حسين سالم ويوسي ميمان نفسيهما، وبظروف وملامح لا تختلف كثيرا عن شركة شرق المتوسط بعدها بعدة سنوات.
أما الملمح الرابع للفساد المنظم فقد كان اختراق الأطر الرسمية المؤسسية والقانونية في صنع وتطبيق السياسات العامة الخاصة بإدارة الموارد الطبيعية في مصر من خلال علاقات وتوازنات قوة غير رسمية وغير قانونية، ويتجلى هذا الأمر خاصة في الدور العملي للمخابرات المصرية في إدارة ملف الطاقة رغم أن هذا الأمر متروك قانونا للهيئة العامة للبترول المسئولة عن الجوانب الفنية ووزارة البترول المسئولة عن الجوانب السياسية، وإذا بأوراق القضايا تظهر أن المخابرات العامة أثناء رئاسة اللواء عمر سليمان قد كانت الطرف الرئيسي في عقود التصدير لإسرائيل وللأردن، وطرفا رئيسيا في الوسطاء الذين تم اختيارهم بالمخالفة لإجراءات القانون لبيع الغاز لإسرائيل، بل وفي أعقاب صدور حكم القضاء الإداري في ٢٠٠٨ ببطلان قرار مجلس الوزراء الذي تم بناء عليه توقيع عقد تصدير الغاز لإسرائيل قصد رئيس المخابرات الأسبق عمر سليمان تل أبيب للتفاوض حول تعديل السعر، وذلك طبقا لأقواله هو نفسه للنيابة في سياق ذات القضية، وهو أمر غير مفهوم وغير مبرر خاصة وأن هذا ليس واقعا في اختصاصه من أي زاوية، وخاصة وأن المخابرات ورئيسها ليسوا مسائلين قانونا عن نتائج التفاوض أو عن المخالفات.
وقد انعكس هذا الوضع المختل الذي يدل على اهتراء واختراق القواعد المؤسسية والقانونية الرسمية المنظمة لسياسات الطاقة في مصر في دفاع المتهمين من مسئولي البترول عن أنفسهم إذ ذهب كل منهم لإلقاء التبعة على من هو فوقه، وهو ما أتاح الكثير من المعلومات والأوراق للبحث لحسن الحظ، وحمل سامح فهمي وزير البترول الأسبق عمر سليمان المسئولية ودفع أمام هيئة المحكمة بأنه لم يكن مسئولا وأنه كان ينفذ أوامر صادرة عن القيادة السياسية وعن جهاز المخابرات، وهو أمر رفضته المحكمة على أساس أن سامح فهمي لا يتبع جهاز المخابرات قانونا، وبناء على هذا تم الحكم بسجنه ١٥ سنة قبل أن ينقض الحكم وتعاد المحاكمة، والتي لا تزال جارية إلى تاريخ كتابة هذا المقال.
بين الفساد وعدم الكفاءة
على الرغم من الطابع المؤسسي للفساد وتكلفته الاقتصادية الباهظة المباشرة وغير المباشرة إلا أنه من غير الدقيق القول بأن مشكلة إدارة ملف الطاقة في مصر تتمثل في الفساد فحسب بل إن هناك عوامل سلبية أخرى قد تكون أعظم أثرا على الإدارة السيئة للملف في العقود الماضية وعلى رأسها ضعف الكفاءة الفنية والمهنية للقائمين على التفاوض في عقود التنقيب والاستخراج والتصدير، ولا شك أن ضعف الكفاءة عنوان أوسع من الفساد الذي يفترض تحقق مصلحة خاصة من وراء إهدار الموارد إذ أن غياب الكفاءة لا يحقق مصلحة مباشرة مخالفة للقانون ولكنه قد يكون بذات الأثر السلبي على الموارد العامة، وينسحب ضعف الكفاءة كذلك في مسائل غير التفاوض مثل صياغة وتطبيق سياسات الطاقة على المدى البعيد، ومن الممكن القطع بأن أزمة الطاقة المستمرة في مصر منذ ٢٠١١ قد أتت كاشفة عن عدم اتساق وربما غياب سياسة بعيدة المدى للطاقة ـ أو حتى متوسطة المدى.
فعلى الرغم من وضوح أنماط الاستهلاك والإنتاج والقدرة على بناء تصورات دقيقة حول مستقبلهما فقد قصدت الحكومة المصرية التوسع في توقيع عقود لتصدير الغاز منذ بداية الألفينات بقصد تحقيق عائد تصديري بالعملة الصعبة، وسرعان ما ثبت واقعيا عدم قدرة مصر على تلبية الالتزامات إزاء بلدان كإسبانيا بل والعجز عن توفير الإنتاج الكافي من الغاز لتوليد الكهرباء مما عرض الاقتصاد المصري لخسائر كبيرة من جراء انقطاعات الكهرباء المتتالية خاصة في فصل الصيف، ومع أنه من الثابت أن استهلاك مصر من البترول قد تجاوز إنتاجها منذ ٢٠٠٦، وأن احتياطيات الغاز الطبيعي كانت تكفي ٣٠ سنة على أقصى تقدير عندما بدأت جهود التصدير فإن بدائل للطاقة الأحفورية لم تطرح ولم تصغ بها سياسات على المدى البعيد لتدارك أزمة كهذه، وكان الانتظار لحين انقطاع الكهرباء حرفيا وتوقف طوابير السيارات في انتظار الوقود لدى المحطات حتى تقرر الحكومة مسائل جوهرية كالسماح باستيراد الفحم والتحول لتوليد الكهرباء بالفحم وتعديل النظم القانونية الحاكمة لتسعير الطاقة المتجددة.
عمرو عادلي: يعمل باحثا غير مقيم بمركز كارنيجي ـ الشرق الأوسط، وقد سبق له العمل بمركز الديمقراطية والتنمية وحكم القانون بجامعة ستانفورد، وقد حصل على درجة الدكتوراه في الاقتصاد السياسي من الجامعة الأوروبية بفلورنسا. كما أنه مؤلف كتاب الأصول السياسية للإصلاح المؤسسي في مصر وتركيا، والذي نشر باللغة الإنجليزية مع دار روتليدج في ٢٠١٢ وبالعربية مع دار صفصافة في ٢٠١٣، وله إسهامات عدة في دوريات علمية وصحف بالإنجليزية والعربية. وقد عمل قبل انضمامه لجامعة ستانفورد مديرا لوحدة العدالة الاقتصادية والاجتماعية بالمبادرة المصرية للحقوق الشخصية.