L'environnementalisme post-décentralisation

Fin décembre 2020, Mustapha Laroui est limogé par le chef du gouvernement Hichem Mechichi. Alors ministre de l’Environnement et des Affaires Locales, Laroui est arrêté le jour même pour soupçons de corruption. Le scandale à l’origine de sa démission est lié à la facilitation du transfert de 282 conteneurs équivalant à 480 tonnes de déchets italiens vers le port de Sousse.^[i] L’affaire pris de l’ampleur à la suite de la diffusion de l’épisode de l’émission d’investigation Al-Hakaek Al Arbaa (les Quatre vérités), le 2 novembre 2020. Ces révélations ont scandalisé l’opinion publique et mis au jour toute l’étendue du problème.^[ii] Vingt-trois autres suspects ont également été arrêtés et interrogés, dont le directeur de l'Agence Nationale de Gestion des Déchets (ANGED) – qui a ensuite été libéré – et un diplomate tunisien résidant à Naples.^[iii] Même si l’affaire a fait la une des journaux en novembre, les déchets sont restés dans le port de Sousse pendant toute la fin d’année 2020. Des rapports indiquent que l’accord pour l’importation de ces déchets a été signé par la société tunisienne d’import-export Soreplast et la firme italienne Sviluppo Risorse Ambientali Srl, basée à Naples.^[iv] Contrairement à la version donnée par les médias – selon laquelle Soreplast aurait importé des déchets plastiques post-industriels en vue de les traiter, les recycler et les réexporter –, le contrat signé par les deux parties montre que l’objectif était d’éliminer définitivement les déchets en Tunisie, moyennant une somme de 48 euros par tonne, ne devant pas dépasser 120 000 tonnes par an, pour une valeur totale de 5 millions d'euros.

Dans le secteur de la gestion des déchets solides, les scandales sont nombreux. En mai 2015, Nawaat[v] publie un rapport d’enquête[vi] sur la corruption endémique concernant la gestion de la décharge de Borj Chakir, la plus grande du pays. Celle-ci est située dans la municipalité de Sidi Hassine, dans la banlieue sud de Tunis où se trouvent plusieurs quartiers populaires.[vii] Dans un résumé lapidaire, le rapport révèle que la gestion des déchets solides constitue un secteur très lucratif où l’opacité et la corruption sont non seulement endémiques mais aussi institutionalisées. L’enquête expose des appels d’offre public fallacieux, un trucage qui a permis à la société française Pizzorno, dirigé par François Léotard, d’obtenir le contrat de gestion de la décharge de Borj Chakir, ce dernier étant un ami du président déchu Zine el-Abidine Ben Ali. Dans ce rapport de 350 pages, Abdelfattah Amor met en lumière des affaires de corruption et de détournement de fonds dans tous les secteurs, par le régime totalitaire et ses proches.[viii] Ces dérives semblent avoir été facilitées par la création de l'ANGED en 2005.[ix] Une agence publique non administrative, contrôlant la gestion des déchets solides (ci-après dénommée GDS).

À partir des années 1990, avec la prolifération des politiques néolibérales, plusieurs campagnes de sensibilisation ont été menées, afin de promouvoir une conscience écologique chez les citoyens, mais ayant pour réel objectif de détourner le regard du public sur les manœuvres de corruption. Labib (Figure 1) a été la mascotte de ces campagnes. Avec ses statues dressées sur les ronds-points à travers la Tunisie, il est devenu l’emblème du RCD (Rassemblement Constitutionnel Démocratique), unique parti au pouvoir. Après la révolution, presque toutes les effigies ont été détruites par les manifestants. Celles qui subsistent servent désormais de rappel de l’ampleur du conditionnement des citoyens par le régime totalitaire. Cet endoctrinement concernant l’environnement recoupe deux volets : un volet esthétique (un espace public orné de statues) et un volet moral, en termes de conformité à un modèle de conduite spécifique, par l’interdiction de jeter les détritus par exemple. De ce fait, la protection de l’environnement est d’avantage devenue une responsabilité morale personnelle qu’une question politico-économique liée aux modes de consommation de la société, à la création inévitable des déchets et aux moyens de s’en débarrasser. Malgré ces contraintes, Labib a joué un rôle dans la sensibilisation à l’environnement. Si la destruction de la majorité de ces statues marque une rupture avec l’ancien régime, aucune alternative n’a été trouvée pour remplacer la mascotte.

Concernant la question environnementale, la période post-révolution se distingue par trois éléments : en premier lieu, la prolifération dans la société civile d’organisations œuvrant pour un environnement plus propre et plus sûr ; leurs membres prennent activement part à des réunions internationales soutenant des causes environnementales telles que la biodiversité ou les villes durables. En second lieu, la nette augmentation des campagnes ad hoc dans le champ de l’activisme environnemental ; ces activités, qui ne sont pas toutes institutionnalisées, font suite à des préjudices causés à l’environnement local à l’instar de la pollution de l’eau (Gabès) ou les décharges toxiques (Agareb, Djerba). S’ajoutent à cela les mouvements sociaux nés de protestations contre les dommages causés à l’environnement, avec une dynamique organisationnelle et un attrait populaire différents. Dans leur ensemble, ces efforts, aussi modestes soient-ils, contribuent à une meilleure compréhension de la durabilité environnementale au-delà des questions de propreté, d’esthétique et de responsabilité morale. Ces initiatives participent à amorcer une conscience de problèmes plus généraux tels que l’échec des institutions, la corruption systémique et le tri sélectif des déchets. La participation grandissante des activistes et des ONG tunisiennes aux réunions internationales axées sur des problématiques telles que la biodiversité, le changement climatique, les objectifs de développement durable (ODD) et les villes durables, en plus des rencontres avec les responsables tunisiens, sont autant d’éléments qui ont permis d’élever les préoccupations environnementales à un niveau national et international. 

Le dernier et peut être plus important facteur en jeu est celui de la décentralisation : , selon le principe de subsidiarité, la décentralisation place les municipalités au centre de la GDS. Les autorités locales, par leur proximité avec les citoyens, sont considérées comme les premières institutions responsables de la GDS et sont supposées en être les gestionnaires les plus efficaces. D’après une enquête menée par la Fondation Heinrich Böll en 2016, les citoyens attendent également des municipalités qu’elles priorisent la collecte des déchets solides. De plus, l’enquête a mis en lumière la dégradation du comportement des Tunisiens vis-à-vis de l’environnement, soulignant la responsabilité des municipalités mais aussi celle des citoyens. Les personnes interrogées ont affirmé que la résolution des problèmes environnementaux passe par la coordination des efforts entre la municipalité, le gouvernement central et les citoyens. Si ces derniers perçoivent la présence de détritus dans l’espace public comme le symptôme d’une gouvernance locale défaillante, leur point de vue ne prend pas en considération la chaîne de la GDS[i] dans son ensemble, ni le fait que les premiers conseils locaux démocratiquement élus n’ont commencé à agir que depuis mai 2018, avec un budget et des ressources humaines très contraignants. De plus, les conseils municipaux et les administrations sont toujours dans l’attente de lois, décrets et décisions pour rendre opérationnels les divers articles de la loi organique. Cette vision d’une gouvernance locale défaillante ne saisit pas entièrement la complexité des environnements politiques et institutionnels dans lesquels interviennent les municipalités. Elle ne prend pas en considération le fait que les conseils locaux élus, ayant entamé la mise en œuvre des réformes de décentralisation en 2018, ont hérité d’institutions structurellement faibles qu’ils s’efforcent de redresser. Pareillement, la politisation des conseils municipaux a engendré des désaccords entre les partis politiques, ce qui a rendu la prise de décision encore plus difficile pour les municipalités.

La présente étude se situe dans ce paysage instable et mouvant. Il s’agit d’avoir une compréhension transversale de la GDS, axée sur la justice environnementale, reliant écologie, vies, moyens de subsistance et institutions. Appliquant la théorie de « la violence lente » de Rob Nixon au contexte tunisien, l’étude examine trois études de cas de la gestion municipale des déchets solides et le rôle de l’activisme environnemental dans ces exemples.[ii] L’analyse montre que, malgré la large panoplie de mandats accordés aux municipalités dans le cadre des réformes de décentralisation, la GDS requiert une coordination à différentes échelles et entre différentes institutions. Les municipalités, soumises à des contraintes financières et humaines, constituent des maillons faibles et se trouvent coincées entre les doléances des citoyens et les priorités du gouvernement. Malgré quelques modestes réalisations, elles sont actuellement dans l’incapacité de contrecarrer la « violence lente », résultat de l’échec des pratiques de la GDS.

Opposé à une définition de la dégradation de l’environnement comme étant une violence structurelle, Nixon propose le concept de « violence lente », « une violence qui se produit graduellement et hors de vue, une violence de destruction différée qui est dispersée dans le temps et l'espace, une violence usante qui n'est généralement pas considérée comme une violence du tout ».^[iii] L’ouvrage de Nixon commence par une citation de Larry Summers, ancien président de la Banque mondiale, extraite d’un mémo qui a fuité, dans lequel il justifie le déversement de déchets toxiques dans les pays pauvres, « sous pollués » et à faible revenu. Selon cette logique économique, la sous-pollution constitue un « avantage comparatif » des pays à faible revenu par rapport aux pays industrialisés et plus riches. Du fait de l’importance des mouvements écologistes dans les pays du Nord, le transport et l’élimination des déchets dans le Sud est à la fois économiquement justifiable pour les pays bénéficiaires et politiquement opportun pour les gouvernements riches qui désirent calmer la dissidence environnementale. On comprend donc l’intérêt du scandale des déchets italiens dans le cadre de la « violence lente ».

Pour le moment, ce scandale est tout sauf étouffé ou « hors de vue ». Mais une fois que l’intérêt aura diminué, le public oubliera probablement les millions de tonnes de déchets enfouis et empoisonnant la terre, l'air et les nappes phréatiques dans les innombrables décharges contrôlées et anarchiques du pays. Ces scandales lorsqu’ils éclatent n’annulent pas les conséquences invisibles de la gestion des déchets solides. De ce fait, au-delà du scandale italien, le cadre de la « violence lente » est crucial pour dévoiler cette toxicité, qu’autrement on oublie puisqu’elle concerne des populations perçues comme négligeables. Les deux plus grandes décharges de Tunisie, Borj Chekir et El Gonna, se situent dans des zones défavorisées, des quartiers populaires dont les habitants sont considérés comme des laissés-pour-compte. La toxicité les affecte physiquement de manière disproportionnée ; quand elle ne les tue pas lentement, elle atteint leurs enfants. C'est la « violence lente ». Comme le montre cette étude, les municipalités sont dans l’incapacité de les défendre contre ces agressions pour trois raisons: (i) leur définition de l'environnement est trop étroite, (ii) elles n'utilisent pas pleinement leur autorité juridictionnelle, par exemple pour taxer les pollueurs, et (iii) leurs pouvoirs sont grandement limités par des institutions déconcentrées ou centralisées comme les gouverneurs ou l'ANGED.

Sur le plan méthodologique, cette étude a été menée sous le prisme des politiques municipales. Elle présente trois études de cas : Nabeul et Maamoura (gouvernorat de Nabeul) et Agareb (gouvernorat de Sfax), qui documentent les pratiques de la GDS, la sensibilité du personnel municipal aux questions de durabilité environnementale et le rôle des organisations environnementales de la société civile dans ces localités. Ces cas d’étude, regroupant l’exemple de la bonne gouvernance, l’exemple des bonnes apparences et l’exemple de la toxicité, montrent les contraintes auxquelles font face les municipalités dans la gestion quotidienne des préoccupations environnementales dans le secteur de la GDS. Elles révèlent comment les différences de compréhension de ce qu'est l'environnement influent sur la prise de décision des municipalités, marginalisant les activistes. Alors que pour les municipalités les problèmes environnementaux sont liés à des considérations techniques, tel que le problème de la propreté ou à des responsabilités juridictionnelles, pour les activistes, les dommages environnementaux sont concrets - ils affectent leur santé et leur intégrité corporelle.

Le choix des cas se fonde sur une recherche bibliographique sur les expériences d'activisme environnemental dans les localités tunisiennes, d'après leur situation géographique. Les trois municipalités sont situées sur la côte. De ce fait, elles disposent de plus de ressources que celles des régions intérieures. La municipalité de Maamoura a fait la une des journaux pour sa collaboration avec les organisations de la société civile. À la suite de la campagne de la société civile Manish Msab (Je ne suis pas une décharge), la municipalité d‘Agareb est désormais connue pour abriter la décharge la plus toxique du pays. Nabeul est l’exemple neutre d'une riche municipalité côtière qui nous sert de cas comparatif par rapport à Maamoura et Agareb, plus pauvres et plus petites. L'étude s'appuie sur une recherche bibliographique comprenant des références de la littérature grise et académique, ainsi que sur quatre entretiens menés par Lana Salman et Zied Boussen les 23 et 24 décembre 2020, avec un membre du personnel de la municipalité de Nabeul, deux membres du personnel de la municipalité de Maamoura, deux membres du personnel de la municipalité d’Agareb et un activiste environnemental de la même localité.[iv]

L'étude est organisée comme suit. La première section présente un aperçu du cadre juridique et institutionnel de la gestion des déchets solides. Viennent ensuite les trois études de cas, accompagnées d'un résumé succinct des indicateurs sur chacune des municipalités. Chaque étude de cas explore la compréhension prévalente de « l'environnement », les défis et les succès de la municipalité en matière de GDS, et le rôle des activistes environnementaux le cas échéant. La conclusion suggère des pistes de recherche pour l'avenir.

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